2024年12月16日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議研究促進政府投資基金高質量發展政策舉措，這是本年度繼6月7日圍繞促進創業投資高質量發展政策舉措研究以及9月18日對促進創業投資發展相關舉措研究之后，國務院常務會議第三次聚焦投資基金，此次更是精準錨定在經濟格局中占據重要地位的政府投資基金，體現出國家對投資基金持續深入且逐步細化的全方位、深層次規劃。
長期以來，政府投資基金在經濟發展中一直扮演著重要角色，通過財政出資引導帶動社會資本以股權投資形式投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展，不僅是政府引導資源配置、推動產業升級的有力工具，更是促進經濟社會發展的重要力量。然而，隨著經濟形勢的不斷變化和市場環境的日益復雜，政府投資基金也面臨著政策目標落實不到位、科技創新項目投資力度不強、與社會資本協同不夠順暢、激勵約束機制仍需完善等問題與挑戰，一定程度上制約了政府投資基金作用的充分發揮。
12月16日的國務院常務會議指出“要構建科學高效的管理體系，突出政府引導和政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規范運作政府投資基金，更好服務國家發展大局。要發展壯大長期資本、耐心資本，完善不同類型基金差異化管理機制，防止對社會資本產生擠出效應。要健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍”，這為政府投資基金后續發展規劃了清晰路徑，指明了行動方向。
一是科學構建基金管理體系，服務國家發展戰略
自2002年“中關村創業投資引導資金”成立并投入運作，我國政府投資基金已經發展二十余年，從蹣跚起步到規范發展，再到數量和規模雙提升，目前已步入新的發展階段。近年來，針對基金管理部門分散、缺乏統籌協調、投資賽道趨同、運作過程偏離政策目標、過于追求短期財務回報等問題，各地積極布局，通過優化整合存量基金的方式形成合力，千億級基金集群在多地崛起，為構建科學高效的管理體系邁出了關鍵的第一步。構建科學高效的管理體系是保障，有助于提高基金的運作效率和管理水平，實現資金的合理配置和有效使用，但核心是明晰政府投資基金主要定位，要更好地發揮政府在經濟發展中的宏觀調控作用，要帶動社會資本積極參與投資，要引導社會資本投資國內經濟重點領域和薄弱環節。而市場化、法治化、專業化規范運作則是手段，可以提高基金的運作效率和透明度，避免過度行政干預，確保資金投向既符合政策目標又遵循市場規律，最終實現更好服務國家發展大局的目標。
二是以政府投資基金為抓手，壯大長周期資本
今年4月30日，中共中央政治局會議指出“要積極發展風險投資，壯大耐心資本”；7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》也提到“鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本”，體現了國家對長期資本、耐心資本的高度重視。9月18日，國務院常務會議指出要推動國資出資成為更有擔當的長期資本、耐心資本，再到本次國務院常務會議，提及政府投資基金要發展壯大長期資本、耐心資本，這一系列強調再次表明了國家對于長期資本與耐心資本培育及發展的持續關注與有力推動。
在當前經濟轉型升級的關鍵時期，科技創新和產業升級需要大量的長期資金支持。執中發布的《2024年中國私募股權市場出資人解讀報告》顯示，2020年至2022年，政府資金出資占比穩定維持在43%至50%，2023年政府資金出資占比達65.6%，成為股權投資市場中的絕對主角。政府投資基金具有資金規模大、投資周期長、風險承受能力強等特點，通過發展壯大長期資本、耐心資本，能夠為科技創新和產業升級提供更加穩定、持續的資金支持，助力企業突破發展瓶頸，實現從“0”到“1”的突破和從“1”到“N”的裂變。近期，珠三角地區率先響應政策號召，深圳市福田引導基金決定支持延長在管子基金存續期2年，珠海新質生產力基金在存續期上做出了突破，基金期限長達20年，在落實長期資本、耐心資本方面走在前列。
三是結合不同基金特點，完善差異化管理機制
目前政府投資基金主要分為產業投資基金和創投引導基金，二者在多個維度上存在顯著差異。
表1 產業投資基金和創投引導基金主要差異對比
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完善不同類型基金差異化管理機制，防止對社會資本產生擠出效應，這一舉措體現了政府在推動政府投資基金發展過程中的全局觀念。不同類型的基金具有不同的投資目標、風險偏好和運作模式，通過差異化管理機制，能夠更好地滿足各類基金的發展需求，提高基金的運作效率和投資效益。同時，防止對社會資本產生擠出效應，有利于激發社會資本的投資活力，營造公平競爭的市場環境，形成財政資金與社會資本相互補充、相互促進的良好局面，共同推動經濟社會的發展。
四是健全基金責任機制，營造創新寬容氛圍
2024年6月19日，國務院辦公廳發布《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（簡稱“創投17條”），提出“優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度”“健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制，探索對國資創業投資機構按照整個基金生命周期進行考核”。投資基金的責任機制長久以來始終存在，有助于明確各方的權利和責任，但對政府投資基金和國資基金而言，保值增值一直以來是一條難以逾越的紅線，從而造成“不敢投”“不愿投”等問題。建立科學合理的績效考核和激勵機制，實現權責有機統一、激勵約束相容更有利于充分調動基金管理人的積極性和主動性，有效打破當前投資基金評價體系片面、風險包容程度有限、免責規則過于嚴苛等對管理人的束縛。
今年以來，國資系統相繼從不同角度探索國資創投基金的盡職免責機制設置。近期，國務院國有資產監督管理委員會、國家發展和改革委員會聯合出臺政策措施，健全符合國資央企特點的考核和盡職合規免責機制，建立以功能作用為重點的創業投資基金全生命周期考核機制，不以單純追求財務回報為目標，對整體投資組合開展長周期考核評價，考核評價以功能作用發揮為核心，兼顧效益回報等要素。地方層面，廣東、深圳、安徽、成都等地探索結合基金情況提出不同程度的容錯率，北京東城、廣州等地在基金管理辦法中列明盡職免責的相關情況。這一系列舉措推動國資創投改革取得突破式進展，有利于帶動各地國資創投探索創新，同時也為政府投資基金提供了借鑒，鼓勵政府投資基金先立后破，進一步營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍。
總體而言，此次國務院常務會議提出的舉措對于提升政府投資基金運行效率、加大對社會資本的引導力度、激活投資市場活躍度、營造寬松包容的環境、吸引和激勵更多長期資本投入到科技創新領域中具有重要意義，有助于推動政府投資基金朝規范化、專業化方向邁進，助力我國經濟邁向高質量發展的新征程。
作 者
王六平，副研究員，咨詢工程師（投資），長期關注研究財政政策、政府投資基金、預算績效管理領域
